La sentenza n. 140/2026 della Corte dei conti Lombardia affronta un tema particolarmente delicato per il personale scolastico: il regime delle incompatibilità tra pubblico impiego e attività imprenditoriale. Al centro della controversia una docente che, parallelamente al rapporto di lavoro con il Ministero dell’Istruzione e del Merito, aveva mantenuto la titolarità di un’impresa individuale. Per i giudici contabili l’attività concretamente esercitata aveva natura commerciale, professionale e abituale ed era quindi assolutamente incompatibile con il rapporto di pubblico impiego a tempo pieno. La condanna è stata quantificata in 270.235,20 euro, oltre rivalutazione e interessi. Una pronuncia di particolare interesse anche per dirigenti scolastici e segreterie, chiamati a verificare con attenzione le dichiarazioni relative alle incompatibilità.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, con la sentenza n. 140/2026, depositata il 18 settembre 2026, interviene su una materia che interessa direttamente tutto il personale delle pubbliche amministrazioni e, in modo particolare, quello della scuola: il principio di esclusività del pubblico dipendente e i limiti entro i quali è possibile svolgere attività lavorative, professionali o imprenditoriali ulteriori rispetto al rapporto di pubblico impiego.
La vicenda è significativa perché consente di distinguere tre situazioni che, nella pratica amministrativa, vengono talvolta confuse: le attività liberamente esercitabili, quelle astrattamente compatibili ma soggette ad autorizzazione preventiva e quelle che, invece, risultano assolutamente incompatibili e quindi non possono essere autorizzate.
Il caso: docente e titolare di un’impresa individuale
Il procedimento nasce da una segnalazione ricevuta dal dirigente di un istituto comprensivo riguardante una possibile situazione di incompatibilità di una docente.
Secondo quanto ricostruito nella sentenza, l’interessata era dipendente del Ministero dell’Istruzione e contemporaneamente titolare di una ditta individuale che formalmente esercitava, in via principale, attività di coltivazione di ortaggi e, in via secondaria, attività di alloggio connesse alle aziende agricole.
La questione assumeva particolare rilievo perché la docente non risultava aver richiesto, al momento dell’assunzione e negli anni successivi, un’autorizzazione allo svolgimento dell’attività. La Corte evidenzia inoltre che, al momento dell’assunzione, era stata resa una dichiarazione circa l’insussistenza di cause di incompatibilità ai sensi dell’articolo 508 del D.Lgs. 297/1994.
Gli accertamenti successivamente compiuti dalla Guardia di Finanza hanno però portato alla luce una situazione più complessa.
Dalla ricostruzione contenuta nella decisione emerge infatti che l’attività agricola avrebbe assunto un ruolo sostanzialmente residuale rispetto alle attività di affittacamere e ristorazione. Inoltre, contestualmente all’assunzione in servizio nel 2016, la docente aveva conferito una procura generale per l’esercizio dell’impresa.
Sul piano disciplinare, la vicenda aveva già determinato l’irrogazione della sospensione dall’insegnamento per quindici giorni.
Ma il procedimento disciplinare rappresenta soltanto una parte della vicenda. Parallelamente è infatti intervenuta la magistratura contabile per verificare l’eventuale esistenza di un danno erariale.
La richiesta della Procura: oltre 544mila euro
La Procura regionale della Corte dei conti aveva inizialmente chiesto la condanna della docente al pagamento di una somma molto elevata: 544.892,67 euro in favore del Ministero dell’Istruzione e del Merito.
Secondo la prospettazione accusatoria, il danno derivava dal mancato riversamento all’Amministrazione delle somme percepite attraverso l’attività esercitata durante il rapporto di pubblico impiego.
Il periodo preso in considerazione andava sostanzialmente dal 2016 al 28 marzo 2024.
La questione sottoposta alla Corte, tuttavia, non poteva essere risolta semplicemente accertando che la docente possedesse un’impresa. Era necessario stabilire quale fosse la natura effettiva dell’attività svolta.
Ed è proprio questo uno degli aspetti più importanti della sentenza.
Il quadro normativo: il principio di esclusività del pubblico dipendente
Il punto di partenza è rappresentato dal principio costituzionale di esclusività del pubblico dipendente, riconducibile all’articolo 98 della Costituzione, secondo cui i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.
Sul piano della legislazione ordinaria assumono particolare rilievo:
- l’articolo 60 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3;
- l’articolo 53 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165;
- per il personale docente, l’articolo 508 del D.Lgs. 16 aprile 1994, n. 297.
L’articolo 60 del D.P.R. 3/1957 stabilisce, in particolare, che l’impiegato non può esercitare il commercio, l’industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, fatte salve le eccezioni previste dalla legge.
L’articolo 53 del D.Lgs. 165/2001 costruisce invece il sistema generale delle incompatibilità, del cumulo di impieghi e degli incarichi dei dipendenti pubblici, facendo espressamente salva la disciplina contenuta, tra l’altro, negli articoli 60 e seguenti del D.P.R. 3/1957.
Per il personale docente deve poi essere considerato l’articolo 508 del Testo Unico della scuola, che detta una disciplina specifica delle incompatibilità.
Ne deriva un principio fondamentale: non tutte le attività esterne possono essere semplicemente “autorizzate” dal dirigente scolastico.
Esistono attività autorizzabili ed esistono attività che, per le loro caratteristiche, sono radicalmente incompatibili con il rapporto di lavoro pubblico a tempo pieno.
Essere titolari di un’attività agricola è sempre incompatibile?
La risposta che emerge dalla sentenza è particolarmente interessante: no, non necessariamente.
La Corte osserva infatti che l’articolo 60 del D.P.R. 3/1957 non contiene un riferimento espresso all’attività agricola e ricostruisce la giurisprudenza secondo la quale occorre valutare le modalità concrete con cui essa viene esercitata.
La sentenza richiama, tra l’altro, la Cassazione n. 27420 del 1° dicembre 2020, secondo la quale la partecipazione in imprese agricole diventa incompatibile con il rapporto di lavoro a tempo pieno quando presenta i caratteri dell’abitualità e della professionalità.
La Corte richiama inoltre il Consiglio di Stato, sentenza n. 5854 del 14 agosto 2025, secondo cui il divieto derivante dagli articoli 60 del D.P.R. 3/1957 e 53 del D.Lgs. 165/2001 non si estende alla coltivazione di fondi rustici quando questa sia priva di carattere commerciale e sostanzialmente destinata al consumo familiare. Corte_Conti_Lombardia_Sentenza_…
È dunque necessario evitare automatismi.
La semplice proprietà o coltivazione di un terreno non equivale necessariamente all’esercizio di un’impresa commerciale incompatibile con il pubblico impiego.
Il discrimine è rappresentato dalla natura sostanziale dell’attività, dalla sua organizzazione, dalla professionalità, dall’abitualità e dalla finalità commerciale.
Non conta il nome dato all’attività, ma ciò che realmente viene svolto
È probabilmente questo il passaggio della pronuncia che presenta maggiore interesse pratico.
Nel caso esaminato, secondo la Corte, non ci si trovava davanti a una piccola attività agricola a carattere familiare.
La documentazione descriveva una struttura di dimensioni considerevoli. La sentenza riferisce, tra l’altro, della presenza iniziale di due dipendenti, diventati 15 nel 2021, nonché di una struttura organizzativa destinata all’ospitalità, alla ristorazione e alla banchettistica.
La stessa consulenza prodotta dalla difesa descriveva un complesso produttivo strutturato, con organizzazione tecnica e amministrativa, capitale investito e risorse umane differenziate.
Per la Corte, quindi, si trattava sostanzialmente di una vera e propria impresa commerciale.
Anche l’attività agrituristica può essere ricondotta all’attività agricola soltanto quando rimane complementare rispetto all’attività di coltivazione del fondo, silvicoltura o allevamento, che deve conservare carattere prevalente.
Nel caso concreto, invece, il Collegio ha ritenuto prevalenti l’attività agrituristica e quella di ristorazione, considerate sostanzialmente assimilabili ad attività alberghiera o para-alberghiera.
Da qui la conclusione: l’attività presentava carattere professionale e abituale ed era qualificabile come commerciale, rientrando quindi, secondo la Corte, tra quelle assolutamente incompatibili con il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione ai sensi dell’articolo 60 del D.P.R. 3/1957 e dell’articolo 53, comma 1, del D.Lgs. 165/2001.
Conferire una procura a un’altra persona non elimina l’incompatibilità
Altro passaggio di notevole interesse riguarda il tentativo di separare la titolarità dell’impresa dalla sua gestione materiale.
La docente aveva conferito una procura generale per l’esercizio dell’impresa.
La Corte riconosce che tale circostanza poteva avere inciso sulla convinzione dell’interessata circa la regolarità della propria posizione, tanto da escludere, nel caso concreto, il dolo.
Ma il conferimento della procura non fa venir meno la titolarità e la responsabilità dell’imprenditore.
Si tratta di una scelta organizzativa interna all’impresa e non di un abbandono dell’attività imprenditoriale.
Questo principio merita particolare attenzione perché può avere importanti ricadute pratiche: affidare ad altri la gestione operativa dell’attività non significa necessariamente eliminare la situazione di incompatibilità se il dipendente pubblico continua a essere titolare dell’impresa incompatibile.
Niente dolo, ma c’è colpa grave
La Corte opera poi una distinzione importante sul piano della responsabilità amministrativo-contabile.
Il Collegio non ha ritenuto dimostrato il dolo, cioè l’intenzione della docente di causare un danno all’Amministrazione.
Ha attribuito rilevanza proprio alla circostanza che nel 2016 fosse stato nominato un procuratore generale, elemento che avrebbe potuto indurre l’interessata a ritenere, seppure erroneamente, di aver eliminato il problema dell’incompatibilità.
Ma ciò non è stato sufficiente a escludere la responsabilità.
Secondo la Corte, infatti, l’errore commesso era caratterizzato da una grave, colpevole e inescusabile ignoranza dei doveri fondamentali del pubblico dipendente, protrattasi per circa otto anni.
La condotta è stata pertanto qualificata come gravemente colposa.
Il messaggio per il personale scolastico è evidente: l’eventuale convinzione personale che un’attività sia compatibile non è sufficiente. Il dipendente deve verificare preventivamente il regime giuridico applicabile alla propria posizione.
Il problema dell’obbligo di riversamento: una questione giurisprudenziale ancora delicata
La parte giuridicamente più complessa della sentenza riguarda l’applicazione dell’articolo 53, commi 7 e 7-bis, del D.Lgs. 165/2001 alle attività assolutamente incompatibili.
Su questo punto esiste un contrasto interpretativo di notevole importanza.
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con sentenza n. 1/2025/QM, hanno affermato che l’obbligo del dipendente pubblico di riversare il compenso previsto dall’articolo 53, commi 7 e 7-bis, riguarda le situazioni di incompatibilità relativa, cioè gli incarichi astrattamente autorizzabili ma svolti senza la necessaria autorizzazione.
Per le attività radicalmente incompatibili e non autorizzabili rimarrebbe invece possibile ottenere il risarcimento delle conseguenze patrimoniali negative causate all’erario dalla violazione del dovere di esclusiva.
La Sezione Lombardia, tuttavia, nella sentenza in commento sceglie consapevolmente di dare continuità al proprio differente orientamento.
Secondo questo indirizzo, sarebbe irragionevole sottoporre all’obbligo di riversamento il dipendente che svolge senza autorizzazione un’attività che avrebbe potuto essere autorizzata e, contemporaneamente, consentire un trattamento economicamente più favorevole a chi svolge un’attività talmente incompatibile da non poter essere autorizzata neppure in astratto.
È un passaggio che rende questa sentenza particolarmente interessante sul piano giurisprudenziale.
La stessa Corte segnala infatti che la questione è stata nuovamente rimessa alle Sezioni Riunite, richiamando l’ordinanza della Seconda Sezione d’appello del 17 marzo 2026, n. 7.
Pertanto, questo specifico profilo non dovrebbe essere presentato come definitivamente pacifico: siamo in presenza di una questione interpretativa sulla quale la giurisprudenza contabile continua a confrontarsi.
La prescrizione: decisiva la conoscibilità del danno
Un altro passaggio della sentenza riguarda la prescrizione dell’azione di responsabilità.
La difesa aveva eccepito la prescrizione parziale della pretesa relativa al periodo 2016-2020.
La Corte richiama l’articolo 1, comma 2, della legge n. 20/1994, nella formulazione successiva alle modifiche legislative del 2026, e affronta il rapporto tra verificazione del fatto dannoso, conoscibilità obiettiva del danno e occultamento doloso.
Nel caso concreto, il Collegio individua il dies a quo nel 24 gennaio 2024, data della segnalazione della situazione di incompatibilità.
L’eccezione di prescrizione viene pertanto respinta.
Anche questo aspetto contiene un’indicazione importante per le amministrazioni scolastiche: la documentazione delle segnalazioni e delle attività di verifica può assumere rilevanza non soltanto disciplinare e amministrativa, ma anche nell’eventuale successivo giudizio contabile.
Come viene calcolato il danno
Particolarmente interessante è infine il procedimento utilizzato dalla Corte per determinare concretamente l’importo della condanna.
La Procura aveva quantificato il danno sulla base del reddito d’impresa, arrivando a una richiesta superiore a 544mila euro.
La Corte sceglie però di applicare il proprio più recente orientamento e prende come riferimento il reddito d’impresa netto, cioè depurato dalle imposte.
Dai conteggi effettuati viene individuato un importo pari a 337.794 euro, ottenuto considerando il reddito rilevante nel periodo esaminato e sottraendo l’imposta netta secondo i criteri illustrati nella decisione.
Il Collegio applica inoltre il potere riduttivo ordinario, considerando anche l’errore commesso in buona fede dalla docente circa gli effetti del conferimento della procura, e dispone una riduzione del danno del 20 per cento.
Il risultato finale è una somma di:
270.235,20 euro.
A tale importo devono aggiungersi la rivalutazione monetaria dalla fine delle singole annualità interessate e gli interessi legali sulla somma rivalutata dalla data di deposito della sentenza fino al saldo.
La Corte ha inoltre posto a carico della convenuta le spese di giudizio.
La nuova disciplina introdotta nel 2026 e il potere riduttivo
La sentenza affronta anche la sopravvenuta disciplina dell’articolo 1-octies della legge n. 20/1994, introdotto dalla legge n. 1/2026.
La disposizione prevede, secondo quanto riportato dalla decisione, un meccanismo di riduzione del danno nei casi previsti dalla norma, facendo tuttavia salvi quelli di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento.
Nel caso esaminato la Corte ha ritenuto che, pur essendo stato escluso il dolo, sussistesse un illecito arricchimento, escludendo quindi l’applicazione del nuovo potere riduttivo obbligatorio. Ha invece ritenuto applicabile il tradizionale potere riduttivo discrezionale previsto dall’articolo 83 del R.D. n. 2440/1923.
È sulla base di quest’ultimo istituto che il Collegio ha operato la riduzione del 20 per cento.
Cosa cambia per docenti e personale scolastico
La sentenza n. 140/2026 non introduce, naturalmente, un divieto generalizzato per il personale della scuola di svolgere qualsiasi attività ulteriore.
Il principio da ricavare è più articolato.
Prima di intraprendere un’attività esterna occorre stabilire in quale categoria giuridica essa rientri.
Vi sono attività che possono essere liberamente esercitate nei limiti previsti dalla legge; attività che necessitano della preventiva autorizzazione dell’Amministrazione; e attività che risultano incompatibili in modo assoluto e che, pertanto, non possono essere sanate attraverso una semplice autorizzazione del dirigente scolastico.
Per docenti e personale ATA a tempo pieno, quindi, la domanda da porsi non dovrebbe essere soltanto: “devo chiedere l’autorizzazione?”.
Prima ancora occorre chiedersi: “questa attività può essere autorizzata?”.
La differenza è sostanziale.
Un’attività commerciale o imprenditoriale esercitata professionalmente e abitualmente può ricadere nell’incompatibilità assoluta prevista dall’articolo 60 del D.P.R. 3/1957. In tale situazione, una richiesta di autorizzazione non sarebbe sufficiente a rendere lecita un’attività che l’ordinamento considera incompatibile.
Un’indicazione importante anche per dirigenti scolastici e segreterie
La pronuncia merita attenzione non soltanto dal punto di vista del dipendente.
Anche le istituzioni scolastiche devono gestire con particolare cautela le dichiarazioni di incompatibilità e le richieste di autorizzazione allo svolgimento di incarichi o attività extraistituzionali.
Quando emerge una possibile attività imprenditoriale non è sufficiente fermarsi alla denominazione formale indicata dall’interessato.
Occorre verificare, nei limiti delle competenze dell’Amministrazione, la natura effettiva dell’attività.
Il caso esaminato dalla Corte è emblematico: un’attività formalmente collegata al settore agricolo presentava, secondo l’accertamento giudiziale, dimensioni, organizzazione, personale e caratteristiche tali da far emergere la prevalenza delle attività di ospitalità e ristorazione.
La qualificazione giuridica deve dunque essere effettuata sulla realtà sostanziale dell’attività e non soltanto sulla sua etichetta formale.
Il principio da ricordare
La sentenza della Corte dei conti Lombardia n. 140/2026 offre quindi un’indicazione di particolare rilevanza per il mondo della scuola: il regime delle incompatibilità deve essere valutato sulla base delle caratteristiche concrete dell’attività esterna svolta dal dipendente pubblico.
Una limitata attività agricola priva di carattere commerciale non può essere automaticamente equiparata alla gestione professionale e abituale di un’impresa strutturata. Quando, però, l’attività assume natura imprenditoriale e commerciale, il rapporto con il pubblico impiego a tempo pieno può diventare radicalmente incompatibile.
Altrettanto importante è il principio secondo cui l’affidamento della gestione dell’impresa a un procuratore non determina automaticamente il venir meno della posizione dell’imprenditore e, conseguentemente, della causa di incompatibilità.
La vicenda dimostra inoltre che le conseguenze possono andare ben oltre il procedimento disciplinare. Alla responsabilità disciplinare può infatti affiancarsi la responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale, con conseguenze economiche estremamente rilevanti.
Nel caso esaminato, la Corte dei conti ha respinto l’eccezione di prescrizione e ha condannato la docente a corrispondere al Ministero dell’Istruzione e del Merito 270.235,20 euro, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali, nonché le spese di giudizio.
La sentenza è stata depositata il 18 settembre 2026.
La sentenza n. 140/2026 della Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, analizzata nel presente articolo, è scaricabile dalla sezione “Archivio Giurisprudenza” di InternetScuola, previa registrazione gratuita al sito.
